第二十届高交会组委会第一次会议和新闻发布会在京举行

[xxxiii]因此，行政许可电子证照符合《电子签章法》第5条第2项的要求，能够可靠地保证自证照形成时起，内容保持完整、未被更改。

【建议8.1】应当将国家移民管理部门修改为国务院公安部门（公安部）。【意见41.1】我国社会各界对于本条第二句的争议较大。

《宪法》第三十二条第一款已经规定：中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益。我国公民以及永久居留外国人的外籍配偶、外籍未成年子女以及年满六十周岁的外籍直系（主要是父母）亲属有可能增加我国的财政负担，消耗我国的社会资源。但也应该考虑到，我国如果就永久居留外国人取得特大城市户籍设置过多条件，将影响高层次海外人才的引进。【意见24.1】第一款中的条件指向模糊，从以上规定来看，这里的条件应该是指征求意见稿第十一至十三条、第十五至十八条规定的外国人申请永久居留资格的条件。第四十一条 永久居留外国人在中国境内工作的，按照社会保险法律法规的规定参加各项社会保险。

前款第二项至第四项规定的工资性年收入为最低标准，具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。但该法第十三条第一项以否定列举的方式将外交等国家行为排除在行政诉讼受案范围之外。一是对于不同类型应急志愿者的招募，应明确相应的招募条件。

事实上，这次新冠肺炎疫情猛然袭来，对人民群众生命安全和身体健康构成极大威胁，对政府主导的公共危机管理工作带来严重挑战之际，许多地方、领域和系统的志愿者投身于应急志愿服务，展现出特别感人的奉献精神和专业态度，发挥出独特的重要作用。新型肺炎疫情发生后，交通协理类志愿者多通过在主要路口站岗执勤的方式，协助交通警察和交通行政管理人员做好车辆疏通、停靠体温检测、可疑车辆人员核实等工作，引导车辆文明有序依规出行。参与此类疫情防控志愿服务的志愿者，积极参与道路交通疏导、交通秩序维护、安全宣传提示等工作。一是专业应急志愿的救援培训，包括抓好技能培训课程和教材，严格培训时间、培训师资和培训演练，完善专业应急救援能力认定。

参与此类疫情防控志愿服务的志愿者，每天参与应急物资的接收、暂存、储运和发放等工作，特别琐细忙累且易受歧视委屈，其特殊风险来自于应急物流过程，每天大量收发处理那些广泛暴露和经过无数人员接触过的转运物品。根据参与疫情防控志愿服务的工作特点、身处环境和社会关系，志愿者面临的特殊风险或承责压力不可忽视。

司法是维护公平正义最后防线，应发挥司法在化解疫情防控志愿服务风险中的保障功能，降低志愿者参与疫情防控志愿服务的法律风险。二是应当遵循已有的程序法治要求。3.社区治理类志愿服务的风险。其特殊风险来源于交通秩序维护过程中的许多不确定因素，例如规避、逃避疫情和安全检查的车辆、人员。

例如，中国青年志愿者协会1月26日发布《关于青年志愿者组织和志愿者开展疫情防控应急志愿服务的工作指引》，中央文明办2月初发出《关于在打赢疫情防控阻击战中有针对性地开展精神文明教育的通知》，2月23日武汉市根据中宣部、中央文明办要求在全市开展疫情防控志愿服务关爱行动，当天即有上万名武汉市民报名参加应急志愿服务。对于从事特定活动的应急志愿者，应完善相应的志愿服务保险机制，通过商业保险、社会专项捐助等市场机制（同时伴以政策补贴、政府购买、政府兜底等行政机制），分担、转移和降低参与疫情防控志愿服务的特殊风险与损失1982年宪法制定后，随着国内政治形势的稳定以及中央对法制工作的重视，国务院会议也逐渐走上了制度化、规范化的道路。[12] 分别是1998年《国务院工作规则》（国发〔1998〕9号）、2003年《国务院工作规则》（国发〔2003〕11号）、2004年《国务院工作规则》（国发〔2004〕18号）、2005年《国务院工作规则》（国发〔2005〕2号）、2008年《国务院工作规则》（国发〔2008〕14号）、2013年《国务院工作规则》（国发〔2013〕16号）、2018年《国务院工作规则》（国发〔2018〕21号）。

[44] 有观点认为民主集中制并非适用于国家机关内部的原则，但是从宪法第3条第1款的文义上看，民主集中制应该是各个国家关内部的组织原则，这也是宪法学界的主流观点，参见杜强强：《议行合一与我国国家权力配置的原则》，载《法学家》2019年第1期。也有学者将1954年宪法规定的国务院领导体制表述为部长会议制，参见孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第69页。

[8] 参见前引5，中共中央文献研究室书，第511页。例如宣布国务院领导同志分工和国务院机构设置，部署国务院工作等。

国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议之所以能在制度竞争中胜出，是因为其对总理办公会议有合法性优势，而对国务院全体会议有效率优势，契合了总理负责制下国务院的领导体制和领导方式，这也许能为我国国家权力配置的功能主义原则提供一种事实层面的支持。四、国务院会议制度变迁之解释 上文通过对历史和现实的梳理，描述了国务院会议制度的变迁，并勾勒了不同时期国务院会议制度的特点，本部分尝试对此种变迁背后的原因作出解释。[27]从这些议题来看，国务院全体会议的议事、决策功能已经非常有限，而明显具有形式化、符号化的特点。在法律地位相同的情况下，国务院全体会议和常务会议构成了一种平行竞争的关系。每届政府任期内发生机构、人事变动的，以人数最多时计算。

政务院的决议和命令，以总理单独签署行之，或由总理签署外并由有关各委、部、会、院、署、行的首长副署行之。历史地看，国务院的决策重心经历了从全体会议到总理办公会议+常务会议再到常务会议的发展历程，这是国务院日常工作的实践和宪法、《国务院组织法》的规范长期磨合的结果。

此后国务院常务会议和国务院全体会议的区分，与政务院时期的会议形态具有一定的联系。而国务院常务会议的召开频率则不断增加，二者的实际地位发生了悄然变化。

从召开频率来看，1998年以来，国务院全体会议大多数情况下均在上半年召开，并没有严格做到每半年召开一次，因此，2013年《国务院工作规则》取消了国务院全体会议一般每半年召开一次的规定，是符合实际情况的。关于会议讨论内容、主要任务等规定的变化，也是在长期实践中总结经验、逐渐调整的结果。

[2] 1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第17条。虽然1954年《国务院组织法》规定国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过，二者似乎具有相同的法律地位，但是事实上，国务院全体会议的地位远比国务院常务会议重要。本文对国务院会议制度变迁的研究，即是在组织法视角下进行的一种观察和尝试性分析。[18] 参见蔡定剑：《宪法精解》（第二版），法律出版社2006年版，第378页。

[6] 《国务院举行第一百六十一次全体会议》，载《人民日报》1966年3月10日第1版。[1]政务院的工作运转，主要通过政务会议进行。

在此基础上，明确各自的会议议题，区分化地设计会议规则，从而实现国务院全体会议与常务会议制度的协调配合与功能互补，进而实现国务院领导方式的完善。[26] 《国务院机构改革跨出重要步伐》，载《人民日报》1998年6月22日第1版。

这也是笔者所能搜索到的1954年宪法下国务院最后一次召开全体会议的记录。在推进国家治理体系现代化的进程中，国务院作为我国中央人民政府，也必然需要进一步完善其组织体系、治理结构和内部的活动方式，而其中的重要抓手之一就是完善国务院会议制度。

[47] 例如姬亚平：《行政决策程序中的公众参与研究》，载《浙江学刊》2012年第3期。如果说在上世纪八十年代和九十年代，国务院的运行尚存在某些非制度化的因素，那么自2003年以来，国务院会议制度化、规范化的趋势愈发明显。据不完全统计，会议通过和公布的重要法令和决定共有381项，充分反映了政务院在新中国成立之初所做的大量卓有成效的工作。第二，通过对国务院会议制度的具象化展示，有助于把握国务院会议制度运作的现实样态，深化对中央政府会议制度的了解。

作者简介：贾圣真，法学博士，中国民航大学法学院讲师。总理在会议研究讨论的基础上，集中正确意见，做出最终决定，并对国务院行使职权的结果承担政治与法律上的责任。

[37] 张润书：《行政学》（修订三版），三民书局2006年版，第164—165页。[34]直到1982年宪法规定总理负责制之后，国务院实现了领导体制的重大变化，国务院全体会议才在法理上丧失了其对常务会议的优势。

根据宪法和《国务院组织法》的规定，总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，即总理有权决定开会日期、议事内容，并按照总理负责制的原则讨论和决定问题，[18]但是在实践中，也有由国务院副总理主持召开的情况。[36]在1982年宪法体制下，国务院工作的最终决策权由国务院会议转移至国务院总理。